Sverige har ett jämfört med de flesta andra länder unikt starkt föreningsliv. Det beror främst på två saker: 1) Vår månghundraåriga föreningstradition och 2) riksdagens framsynta beslut för omkring hundra år sedan att låta ideella föreningar fortsätta regleras av god föreningssed och inte av lag.
Vårt föreningsliv kunde alltså växa sig starkt därför att staten lämnade det i fred och inte lade sig i. Och när staten gav stöd var det på föreningslivet egna villkor. Men inte numera.
Statens bidrag till ideella föreningar diskuteras då och då. Ofta med kravet att slöseriet med skattemedel ska stoppas; föreningar bör klara sig på egen hand. Det förekommer också larm om bidragsfusk och om att bidrag ges till ”odemokratiska föreningar”.
Debatten om statsbidragen tycks mig ganska ensidigt inriktad på brister hos mottagarna. Men tänk om roten till problemen snarare är givaren.
Allt det som i debatt och statistik kallas föreningsbidrag är förstås inte bidrag. Ett bidrag är en gåva. Den ges utan krav på gentjänst. Men om staten betalar för att något ska göras, då är detta en ersättning för arbete, inte ett bidrag. Det finns givetvis problem också med sådana ersättningar, men de kommer inte att diskuteras här.
Vad händer med en förening om bidraget dras in?
Självklart får en ideell förening problem om staten oväntat drar in ett bidrag. Om beloppet dessutom varit betydande och behövs för att täcka löner och hyror kan föreningen knäckas. Försvinner den då? Inte nödvändigtvis. En stukad förening kan komma igen. Ur spillrorna kan uppstå en eller flera nya. Och version 2.0 av föreningen är förmodligen såväl smartare som starkare. Att tvärt dra in ett statsbidrag kan förvisso skada en "problemförening", men det är inte ett idiotsäkert sätt att bli av med den. Snarare tvärt om.
Är staten en seriös bidragsgivare?
Seriöst givna bidrag avbryts inte tvärt. De trappas av successivt. Å andra sidan, en kompetent ledd förening gör sig inte beroende av bidrag. Den sprider sina risker, men framför allt litar den till egna krafter.
Kan staten utgå ifrån att alla bidragstagare är kompetenta? Knappast! Kunskap om hur man på rätt sätt startar, leder, administrerar och utvecklar föreningar och förbund är mycket ojämnt fördelad inom befolkningen. Den är dessutom avsevärt mindre spridd idag än vad den var under folkrörelsernas storhetstid för drygt sjuttio år sedan. Föreningsrävar är sedan länge en bristvara.
En seriös givare som befarar att mottagaren saknar behövlig föreningskompetens måste givetvis ta hänsyn till det. Att pytsa ut pengar utan tanke på hur dessa slår är inte seriöst.
Men är staten en seriös bidragsgivare? Nej, det tycker jag inte.
För det första, statens givande liknar just den typ av välgörenhet som August Strindberg gisslade i Röda rummet. Den där givaren själv och dennes egna behov är det viktiga. Den där givaren är överordnad och mottagaren alltid underordnad, ja, faktiskt mest ett verktyg.
För det andra, som givare är staten obeständig. Obeständig därför att det mesta kring bidragen – motiv till, regler för och annat – relativt snabbt kan förändras beroende på ändrad riksdagsmajoritet, politiska händelser, opinionsstormar, lobbyism, handläggarpåfund och annat.
För det tredje, staten som givare är okunnig. Den förstår sig inte riktigt på föreningar. Inte minst saknar den insikt om det i sammanhanget viktigaste: Hur påverkar bidrag föreningarna på djupet? Statens företrädare, med sin övertro på bidragsnytta, tycks inte förstå att bidrag också kan skada.
De två första problemen får vi nog tyvärr leva med. De tycks vara en del av statens natur. Men okunnigheten måste staten göra något åt. Den är skadlig! Därför ska vi titta på den här.
Tre ideella egenheter som staten måste beakta
Det är inte ovanligt att människor på fullt allvar tror att ideella föreningar är förenklade varianter av företag eller myndigheter. Men de har fel. De är varken det ena eller det andra. Den medlemsbaserade organisationen utgör sin egen typ med en unik struktur och ett unikt sätt att fungera.
Med ”föreningar” menar jag här föreningar och förbund (och samfund) som består av enskilda medlemmar, inte de vars medlemmar är juridiska personer. Och eftersom föreningar förekommer i skilda varianter håller vi oss här till det mest grundläggande med dem.
Ideella föreningar skiljer sig från myndigheter på en rad olika sätt. Här ska jag lyfta fram tre särdrag som den bidragsgivande delen av staten måste förstå och särskilt beakta.
Första ideella särdraget
Pengar gör myndighetens organisation och verksamhet möjlig. Så är det inte med välfungerande ideella föreningar. I dem är det i stället de aktiva medlemmarnas engagemang och insatser som är huvudresursen. Pengar behövs också, men enbart som komplement. Av detta följer naturligtvis att det är ledningens förmåga att locka, organisera och leda medlemmar som avgör om en förening blir framgångsrik eller ej. Och märk väl, detta mobiliserande måste alltid ske lokalt, alltså just där medlemmarna bor och vistas. Också inom förbund.
Lokalt organiserade medlemmar, inte pengar, gör föreningar starka!
Förbund med starka rötter lokalt behöver sällan statliga bidrag. Lokalavdelningarna – förbundens motor, medlemsmagnet, ledarskola och resursgenerator – klarar sig i de flesta fall alldeles utmärkt utan. Däremot finns det annat staten kan göra för att stödja dem. Jag återkommer till det.
I förbund är det normalt främst förbundsarbetet som måste finansieras, alltså nationell ledning, samordning och administration, och de demokratiska mötena. Ofta kan dessa kostnader täckas av medlemsavgifter och transfereringar från lokalavdelningarna. Men bara om förbundets överbyggnad är mager nog.
Visst, det finns många föreningar som är organiserade på regional eller nationell nivå utan att ha lokalavdelningar. En del med fullgoda skäl, andra inte. Förekomsten av dem motsäger inte vad jag sagt ovan. De är nämligen felkonstruerade. Då de saknar lokalavdelningar kan de inte mobilisera lokalt aktiva medlemmar. Förutom resursbrist leder detta till demokratibrist. Den förra kan de kompensera med pengar, men inte den senare. Det är nämligen de lokalt organiserade medlemmarna – med sitt ideella engagemang, sin erfarenhet och sin inblick i verksamheten – som är de verkliga bärarna och försvararna av den nödvändiga underifrån-demokratin i föreningar och förbund. Ett årsmöte utan sådana närvarande blir alltför okunnigt och svagt för att på allvar kunna bevaka och företräda medlemmarnas och föreningens intressen på det sätt föreningsmodellen kräver och stadgarna förutsätter. Deras frånvaro ger styrelsen alltför stor makt och ökar påtagligt risken för klickvälde, maktmissbruk och oegentligheter.
Föreningar utan lokalavdelningar är beroende av pengar. Många av dem klarar dock av att finansiera sig själva. Övriga behöver bidrag för att överleva.
En annan typ av feltänkta föreningar är de som tagit på sig driftskostnader som vida överstiger vad föreningens medlemmar själva klarar av att finansiera. Dessa är också starkt beroende av gåvor och bidrag.
Andra ideella särdraget
Penningflödenas riktning inom en organisation är kraftigt styrande. Inom myndigheter kommer de utifrån till ledningen och strömmar nedåt. I förbund däremot bör de vara resultatet av organisationens eget arbete och komma underifrån, från medlemmarna och lokalavdelningarna. Sådan underifrån-finansiering gör förbund välfungerande. Den stärker lokalfältets inflytande, gynnar demokratin, håller organisationen smal och i god form (genom att bland annat lägga hämsko på distrikts- och huvudkontors tillväxt) och minskar risken för centralstyrning.
Finansiering underifrån gör förbund välfungerande!
En vanlig orsak till att förbund försvagas, tappar medlemmar och blir penningberoende är att dess ledning inte längre har fokus på det lokala arbetet. Skälet kan vara att distrikt och huvudkontor utvecklat egna verksamheter och egna inkomster eller att förbundsledningen fått statsbidrag. Sådan såväl topp- som sidofinansiering bryter effektivt förbundets sunda beroende av finansiering underifrån.
Staten påverkar mest
Att tillsammans med andra engagera sig ideellt är en del av den mänskliga naturen. Därför kan alla länder utveckla föreningsliv. Ändå skiljer sig graden och typen av organisering och engagemang stort mellan olika länder – även mellan grannländer – och över tid inom ett och samma land. Det beror på föreningarnas nationella och lokala omvärld, deras livsmiljö. Denna skiljer sig nämligen från land till land och kan ibland förändras radikalt inom ett land.Graden av föreningsliv i ett land beror alltså på en mix av omvärldsfaktorer, en del positiva andra negativa. En stark, erfarenhetsbaserad, kodifierad och mycket spridd föreningstradition är så klart mycket främjande. Brist på sådan är försvårande. Men av alla omvärldsfaktorer tycks det staten gör eller inte gör påverka mest.
Sverige har ett unikt starkt föreningsliv. Det beror främst på två saker: 1) En månghundraårig positiv föreningstradition som i sin tur lett till, möjliggjort och stöts av 2) frihet från statlig lagreglering.
Bägge dessa ovärderliga fördelar kunde ha gått förlorade för hundra år sedan. Försök gjordes nämligen då att införa en särskild föreningslag. Lyckligtvis sa riksdagen nej. Många av dess ledamöter var sprungna ur folkrörelser och förstod hur skadlig en lagreglering skulle vara. Tack vare dem baseras våra ideella föreningar idag på god föreningssed och inte på lag. Denna vår speciella "föreningsfrihet" är minst lika unik som allemansrätten men betydligt viktigare.
Lagförslag undergräver föreningsdemokratin
Stater begränsar idag allt oftare föreningslivet, ofta med terroristhot som förevändning. Sverige är inte immun mot denna negativa trend. Därför urholkas våra föreningars unika frihet från lagreglering gradvis genom annan lagstiftning. Ett anmärkningsvärt radikalt exempel på detta stoppades nyligen (tillfälligt?) av den nya regeringen. Det var en lag föreslagen av utredningen Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället.
Enligt utredningen ska ett statligt bidrag dras in om föreningen själv eller någon av dess företrädare bryter mot någon av lagens "demokrativillkor" (sid 350).
Vilka som är en förenings företrädare, alltså vem som har rätt att representera den juridiskt, är väl definierat i såväl god föreningssed som juridisk praxis: Det är styrelsen i förening och av styrelsen utsedda firmatecknare. Inga andra. (Se till exempel Carl Hemström, Organisationernas rättsliga ställning, åttonde upplagan, sid 65–68.) En förenings eller ett förbunds talesman är enligt god föreningssed ordföranden själv, styrelsen i förening och därutöver endast den som styrelsen särskilt utsett, ingen annan, om inte stadgarna säger annat. För skillnaden mellan god föreningssed och juridisk praxis, se nedan.
Utredningen vill emellertid med lag utvidga en förenings krets av företrädare. Enligt den ska också enskilda styrelseledamöter, anställda ledare, ideella som sprider information eller leder aktivitet (sid 351) och i vissa fall även aktiva medlemmar (sid 352) räknas som sådana företrädare, som inte får bryta mot "demokrativillkoren".
Enligt utredningen måste dessutom vid bidrag förbundets nationella ledning övervaka att varken distrikten eller lokalavdelningarna eller dessas styrelser, styrelseledamöter, ledare och aktiva bryter mot villkoren. Och skulle sådant brott ske måste den ingripa, korrigera och straffa, annars dras bidragen in. Och allt detta förutsätts ske snabbt.
Samma krav ställer utredningen på paraplyorganisationer, alltså på föreningar av föreningar. Här förutsätts alltså att helt självständiga föreningar ska acceptera att staten gett det som dittills bara varit ett organ för samverkan en skyldighet och befogenhet att övervaka och korrigera dem och alla deras så kallade företrädare (sid 353).
Tredje ideella särdraget
De vilsegångna förslagen i Demokrativillkor bekräftar åter att statens företrädare har svårt att på djupet förstå hur ideella föreningar fungerar. Uppenbarligen tycks utredarna tro att ett förbund kan vara både demokratiskt och toppstyrt på en och samma gång. Men det kan det inte.
En toppstyrd hierarki av anställda, som en myndighet eller ett företag, leds med management och ordergivning. I denna okomplicerade ledningsmiljö kan den föreslagna lagens övervakning och korrigering passa in. Men inte i en demokratisk struktur som ett förbund.
Förbund leds visserligen uppifrån de också, men de styrs nerifrån. Styrandet liknar det i staten, men inte ledandet.
Medlemmarna styr sitt förbund med direkt demokrati lokalt och indirekt sådan regionalt och centralt. Förbundet är en bottenupp-hierarki av årsmöten.
Förbundsstyrelsen fastställer inte policy, den enbart verkställer. Den ska leda hela förbundet, men saknar maktmedel. Den kan inte beordra, har ingen kontrollapparat och har normalt ingen formell rätt att ingripa neråt. De som utför – de regionalt och lokalt ideellt aktiva – är utsedda underifrån och är inte förbundsledningens underlydande. För att få dem med sig använder sig styrelsen av sådana långsamma men gedigna förbundsprocesser som intern opinionsbildning, rådslag, diskussioner, möten, anföranden, studiematerial, medlemstidning, förslag till kongressen och andra mjuka metoder. Med andra ord, den utövar ledarskap.
Lokalavdelningarna är delvis självständiga. Dessutom är deras styrelser på samma gång underordnade förbundsstyrelsen, distriktsstyrelsen och sina egna årsmöten. Det som trots detta håller förbund samman är de aktivas gemensamma lojaliteten gentemot ändamålet, stadgarna, förbundsstyrelsen, traditionerna och kongressbesluten. Förbund handlar om engagemang, kamratskap och tilltro, inte om order, disciplin och övervakning.
Styrning nerifrån gör förbund demokratiska!Förbundens demokratiska struktur är förvisso komplex, men den är väl beprövad och den är ändamålsenlig. Den finns till för att medlemmarna ska kunna styra sitt förbund och bedriva samordnad verksamhet landsomfattande och ändå vara och förbli jämlika. Demokrati är här inte ett ideal eller en fasad, utan en förutsättning. Precis som jämlikhet och ideellt engagemang.
Sluta uppmuntra felkonstruerade föreningar!
Att en förening eller ett förbund är beroende av statligt bidrag är inte normalt. Det är snarare ett bevis för att den är felkonstruerad eller arbetar på fel sätt. Det bör inte uppmuntras. Ändå gör staten det.
Ett exempel. Organisationsstöd till invandrarnas förbund infördes 1975. Det skulle enbart vara ett komplement. Men nio år senare uppgick bidragen till 73 % av förbundens inkomster. Bidragsfällan hade slagit igen. Här skriver jag mer om detta.
Bidragen till "etniska organisationer" hanteras idag av Myndigheten för Ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Syftet med dem sägs vara att "stärka organisationernas egna initiativ och verksamheter som rör kultur, språk, identitet och delaktighet i samhället". Ett sådant syfte leder tankarna till verksamhetsbidrag. Men att det fortfarande är ett organisationsstöd framgår av att det kan användas för till exempel "kostnader för kansli, administration eller anställda".
Rätt organiserade föreningar och förbund kan ha nytta av ett kompletterade organisationsbidrag, men klarar sig oftast också bra utan. De som verkligen är i behov av bidrag är de som är felkonstruerade, bedriver verksamheten på fel sätt eller som tagit sig vatten över huvudet. Skälet till att de har problem kan vara att de ursprungliga grundarna saknade erfarenhet av förbund. Genom att ge dem stöd uppmuntrar staten skapandet av fler felkonstruerade föreningar. Detta därför att 1) staten med sitt stöd legitimerar dem, vilket blir ett problem då 2) nya föreningar och förbund ofta skapas som kopior av redan existerande.
Om staten vill att Sverige ska ha ett blomstrande, demokratiskt föreningsliv också i framtiden bör den enbart uppmuntra rätt organiserade föreningar, alltså sådana som bygger på god föreningssed och berövad föreningskunskap. Det viktigaste stöd staten kan ge de felkonstruerade är att uppmuntra dem att omorganisera sig så att de fortsättningsvis kan stå på egna ben.
Om en förening startas med löfte om statlig finansiering är risken stor att den just på grund av detta bidrag blir felkonstruerad och därmed bidragsberoende.
God föreningssed
För att klara sitt uppdrag behöver föreningsbidragens handläggare också beakta god föreningssed.
God föreningssed är föreningslivets samlade erfarenhet om hur man konstruerar och driver ideella föreningar och förbund. Den finns inte nedskriven, utan är en kollektiv, tyst kunskap som överförs från generation till generation av föreningsaktiva. Till stora delar gäller den lika för alla föreningar respektive förbund, men på grund av föreningslivets mångfald av modeller och traditioner finns också ett antal smärre varianter.
God föreningssed är en erfarenhetsbaserad kunskap. Den kan endast läras genom ett mångårigt och brett föreningsarbete. Det är inget som annat än ytligt förekommer i juristutbildning och juridisk litteratur. Det är därför logiskt att domstolar endast undantagsvis tar upp föreningsfrågor; föreningar förutsätts normalt klara sina problem själva utifrån de egna stadgarna. Ändå förutsätts jurister, helt rätt men kanske orealistiskt, också när så krävs kunna beakta god föreningssed. Så här skrev till exempel Högsta domstolen (Mål nr Ö 157-07) år 2008:
”Eftersom svaret på uppkommande frågor rörande ideella föreningar inte kan sökas i en lag om ideella föreningar kan ledning (för juridisk bedömning - min anmärkning) behöva hämtas i föreningens stadgar, god föreningssed, prejudikat, grundläggande rättsprinciper samt i paralleller från andra regelområden”.
Alltså, eftersom ideella föreningar inte regleras av egen lag måste en domstol, eller i vårt fall en bidragsgivande myndighet, vid juridisk bedömning i första hand beakta de ideella föreningarnas egna normkällor, det vill säga berörd förenings egna stadgar samt god föreningssed, och endast därefter ta till de sedvanliga juridiska normkällorna.
Observera att god föreningssed och föreningsjuridik inte är samma sak. De har olika utgångspunkt, har olika mål och kommer ibland fram till helt olika slutsatser. Medan god föreningssed syftar till välfungerande föreningar och förbund, nöjer sig juridiken med att vissa juridiska krav och principer uppfylls. Låt oss ta två exempel.
God föreningssed accepterar inte att föreningar är odemokratiska, men det gör juridiken (se Hemström sid 38–39 och 105–106). Låt detta sjunka in!
Vidare, god föreningssed anger inget minsta antal medlemmar för en förening, men för att dess krav på god och demokratisk funktion ska uppfyllas måste de grundläggande föreningsorganen bemannas: styrelse (minst tre personer), revisor (minst en) och årsmöte (minst en utöver de valda funktionärerna), alltså totalt minst nio medlemmar. Enligt juridiken, som också struntar i god funktion, räcker det med tre personer för att bilda en förening (se till exempel Skatteverket) och vid kris anses en förening kunna överleva med en.
Ibland kolliderar juridiken och god föreningssed. Ett exempel är synen på fusioner. Nödvändiga enligt god föreningssed, otillåtna enligt domstol. Sådana problem kan möjligen undvikas genom tydliga stadgar.
Det förefaller som om utredningen om Demokrativillkor influerats av en tredje syn på föreningar som idag sprids i samhället och som är i konflikt med såväl god föreningssed som juridiken. Enligt den kan ledningen vid behov bortse från stadgarna om politiken så kräver. Ett aktuellt exempel är ett uteslutningsärende inom ett fackförbund. Tidigare exempel som jag då kommenterade rörde stadgevidrigt avsättande av en ordförande inom ett riksdagsparti och inom ett idrottsförbund.
Hur granska om en förening är demokratisk eller ej?
Statliga bidragsgivare förutsätts ge bidrag endast till demokratiska föreningar. För att utröna om de är det granskas bland annat stadgarna. Men stadgar ger aldrig hela svaret.
När jag för några år sedan granskade om riksdagspartierna fortfarande är demokratiska satte jag upp följande krav för en demokratisk förening. Den måste
- ha en demokratisk uppbyggnad,
- ha demokratiska stadgar,
- bedriva verksamhet i enlighet med sin ändamålsparagraf,
- följa sina stadgar
- i övrigt följa god föreningssed.
Det räcker alltså inte med att föreningen är demokratisk på pappret (1 och 2), den måste också vara det i praktiken (3, 4 och 5).
Stödja vad?
Lokalt organiserade medlemmar, underifrån-finansiering och styrning nerifrån gör föreningar och förbund demokratiska, välfungerande och starka. Detta bör statliga givare beakta om syftet är att främja att de är just detta.
Stödet bör då utformas så att det lokala ideella arbetet främjas och medlemmarnas demokratiska inflytande i organisationen stärks. Bidrag ska inte användas för att möjliggöra central och regional byråkratisering eller för att ersätta medlemmarnas ideella arbete med anställda. Överhuvud taget bör ekonomiskt stöd till förbunds centrala arbete vara ganska begränsat.
Ansökningskriterier och kontrollkrav
Kraven för att få organisationsbidrag bör vara sådana att de stöder en positiv utveckling av mottagarens organisation och är lätta att redovisa utan extra arbete. De bör därför baseras på sådan statistik och kontroll som en välskött medlemsorganisation ändå måste ha på plats.
Vettiga kriterier att basera bidrag till förbund på är:
- Antalet lokalavdelningar (jämfört med de senaste fem åren).
- Antalet betalande medlemmar (jämfört med de senaste fem åren).
- Antalet aktiva medlemmar (jämfört med de senaste fem åren).
Kontrollkrav vid statliga bidrag är ett problem i sig. Fel utformade motverkar de stödets syfte och tvingar mottagarna att hålla sig med en dyr kontrollapparat. Staten bör se till att bidragstagarna kan hantera redovisningen med för ideella föreningar och förbund normala resurser och rutiner.
Vettigare statligt stöd till föreningslivet
I stället för att stödja enbart ett urval föreningar bör staten stödja alla genom att skapa en för föreningslivet främjande miljö. Särskild tonvikt bör då läggas på att uppmuntra och främja lokal organisering och lokalt ideellt engagemang. Vidare bör staten ta bort de legala och andra hinder för ideell organisering som finns idag och sluta införa nya. Det är kommunernas uppgift att stimulera och bistå sitt lokala föreningsliv. Mest angeläget idag är att i alla kommundelar tillhandahålla lämpliga och billiga lokaler för föreningslivet. Kanske kan staten uppmuntra och stödja detta?
* * *
Litteraturförslag
Den som vill veta mer om hur föreningar och förbund fungerar i praktiken kan läsa Bertil Lindbergs bok Ledning av ideella föreningar och folkrörelseorganisationer (Sober Förlag 1999) och min egen bok Professionell ideell - Om att verka med ideell logik (Sober Förlag 2006). Finns på välsorterade bibliotek.
Fler inlägg om detta ämne finns också här på bloggen Ideella Sektorn, till exempel Den ideella logiken - föreningarnas egen logik.